De fleste, ikke bare i Danmark, men i hele verden ved at Sverige har lagt en coronastrategi, der i hvert fald i begyndelsen var diametralt modsat alle andre landes.
Hvad de færreste ved, er, at det svenske politisk-administrative system, der skulle håndtere coronakrisen, også er helt anderledes end alle andre demokratiske landes. Derfor bliver sammenligningen mellem den svenske og – lad os begrænse os – den danske krisehåndtering også hurtigt til en uerkendt diskussion af, hvad et demokrati er og bør være, som statsminister Mette Frederiksen rigtigt fremhævede på sit pressemøde 29. maj, hvor hun effektivt forsvarede det danske system med ministerstyre i sit svar til Ekstra Bladets Henrik Qvortrup. Tak for det!
Det bliver samtidig også hurtigt et spørgsmål om forholdet mellem videnskab og politik. Det forhold stiller sig helt anderledes i Danmark med ministerstyre end i Sverige med kollegiestyre. Som sundheds- og ældreminister Magnus Heunicke rigtigt sagde på samme pressemøde i et svar til Knud Meldgaard fra magasinet Transeuropa: ”De har et andet system!”.
Forvirringen skyldes den meget udbredte opfattelse at det nordiske samfund ligner hinanden nærmest til punkt og prikke. Det er helt forkert og særligt hvad det svenske politisk-administrative system er Sverige helt, helt anderledes end alle andre demokratiske
Jeg vil her skitsere disse særlige svenske forhold i relation til coronakrisen, idet jeg overordnet vil se på administrationens adskillelse fra regeringen og ministrene, og mere specielt vil jeg vise, at det svenske system kun tilsyneladende holder videnskab og politik ude fra hinanden i modsætning til, hvad mange svenskere selv tror.
Ministerstyre i Danmark – forbud mod ministerstyre i Sverige
Alle demokratiske lande har ministerstyre lige som Danmark (figur 1), undtagen Sverige, der har et modificeret kollegiestyre (figur 2). Denne særlige konstruktion har overordentlig stor betydning for Sveriges håndtering af kriser. Håndteringen har ved tidligere kriser, som f.eks. tsunamikrisen i juledagene 2004 været enten fraværende eller meget mangelfuld. Intet slår dog den nuværende coronasituation, hvor ligegyldigheden og udueligheden viser sig både i den politiske ledelse og i Folkhälsomyndighetens såkaldte ekspertledelse som ingen sinde før med bl.a. det resultat, at overdødeligheden på äldreboende er på 30% ude i landet og på 100% i Stockholm, iflg. SVT (Sveriges DRTV) 2. 6. 2020.
Hvor alle andre europæiske politiske systemer er enstrengede, er det svenske system dobbeltstrenget eller, som det hedder i svenske fagbøger, dualistisk eller todelt. Det er denne dualisme, der gør det svenske system helt unikt og forårsager de store mangler, som coronakrisen har blotlagt.
Hvor vi i ”den europæiske kulturkreds” (Max Sørensen) er vandt til at tale om magtens tredeling, idet vi skelner mellem den lovgivende, udøvende og dømmende magt, findes denne vesterlandske traditionelle magtdelingsopfattelse IKKE i Sveriges forfatning Regeringsformen fra 1974 (RF1974), den relevante af de 4 svenske grundlove. Magtdelingen fandtes derimod i den gamle grundlov RF af 1809, men med RF1974 sker der en slags revolution i Sverige, idet den Montesquieu’ske tradition skiftes ud med den Rousseau’ske, der er karakteriseret ved netop ikke at tillade magtdeling.
Iflg. statsretsprofessor Joakim Nergelius afviser RF1974 alle tanker og ideer om magtdeling, og han kalder det nuværende svenske system ”en blandning eller hybrid någonstans mitt i spänningsfältet mellan folksuveränitet (dvs. Rousseau, HD) och makdelning”.
Efter i min artikel 19. maj at have set på det politiske system i Sverige i snæver forstand, d.v.s. den højre side i figur 2, skal jeg nu se på det administrative svenske system og dets betydning, navnlig for svenske krisebeslutninger, d.v.s. venstre side i figur 2.
Hvorfor så denne store forskel?
Det svenske politiske system i snæver forstand (højre side i figur 2) ligner på overfladen de andre nordiske landes med en folkevalgt etkammer lovgivende forsamling, Riksdagen, på 349 medlemmer med faste fireårige valgperioder, en regering, der kan sidde så længe, den ikke har et flertal imod sig i Riksdagen, og et uafhængigt domstolsorgan med 3 niveauer ligesom i Danmark: Tingsrätten, som svarer til byretten i Danmark, hovrätten, der svarer til vor landsret, og högsta domstolen til den danske højesteret.
Som sagt så findes magtdelingstanken overhovedet ikke i RF1974 i modsætning f.eks. til den danske Grundlov, hvor den slås fast i §3.
Domstolsorganets uafhængighed af Riksdag og regering slås derimod fast i RF1974’s kap. 11, men det mest interessante er, at formuleringen om domstolenes uafhængighed næsten er identisk med formuleringen om forvaltningens uafhængighed i kap. 12.
I Danmark har vi et hierarkisk enstrenget system, der placerer ressortministeren i spidsen for sit ministerium, som ledes af en embedsmand m/k, departementschefen, der er chef for departementets forskellige afdelinger og kontorer. Statsministeren har sit eget ministerium, statsministeriet, der er organiseret på præcis samme måde. Det kaldes ministerstyre eller ministerialstyre. Det ser i princippet sådan ud:
Sverige derimod har et helt andet system, et system, ingen andre lande har. Det er et todelt, dualistisk system. Forenklet ser det omtrent sådan ud:
Figur 2
Det dualistiske svenske system er bestemt ikke noget nyt påfund. Det er tværtimod en tradition, der går tilbage til Axel Oxenstiernas regeringsreform i 1634, hvor den enevældige kongemagt kombineredes med centrale, selvstændige embedsværk organiseret efter kollegieprincippet. I Danmark blev kollegieprincippet også indført sammen med enevælden 1660/65. I Danmark ophævedes dog både enevælde og kollegiestyre 21. marts 1849, og fra 22. marts 1849 indførtes ministerstyre i forbindelse med arbejdet med den nye første danske demokratiske grundlov af 5. juni 1849 . I Sverige får kollegieprincippet tværtimod fornyet principiel legitimation med udskiftningen af den Montesquieu’ske med den Rousseau’ske demokratiopfattelse i RF1974!
Som det fremgår af figur 2, er der en tydelig afstand og uafhængighed mellem forvaltningen p.d.e.s. og p.d.a.s. regering og departement. Forbindelsen etableres normalt ved hjælp af det såkaldte regleringsbrev, der tilgår forvaltningen hver december for det kommende år, og årsredovisning, hvor forvaltningen skal orientere tilbage til regeringen om, hvordan forvaltningen har løst sine opgaver i det foregående år, sådan som opgaverne blev pålagt forvaltningen ved foregående års regleringsbrev. Uden at kunne blande sig i forvaltningens sagsbehandling kan regeringen dog, hvis behov opstår, indgå i dialog med forvaltningen for at justere på opgaverne, som forvaltningen skal tage sig af det pågældende år. Det sker under uformelle kontakter i løbet af året mellem departementet og forvaltningen.
Det nye i denne coronatid var, som vi skal se senere, iflg Johan Giesecke, at der allerede fandt et sådant møde sted i Folkhälsomyndigheten (FHM) i begyndelsen af januar, altså omtrent samtidigt med, at FHM havde modtaget regleringsbrevet for 2020.
I det svenske system er regeringen som kollektiv ansvarlig for regeringens beslutninger, men ikke for forvaltningen. J. Höok & O. Lundin når i deres undersøgelse ”Kontroll och ansvarsutkrävande i svensk offentlig förvaltning” i Nordisk Administrativt Tidsskrift 2001 frem til at Sverige savner et system for effektivt at placere ansvaret i den offentlige forvaltning. De svenske ministre står i spidsen for hver deres departement, men departementet har INGEN indflydelse på den løbende forvaltning. Derfor gabet mellem højre og venstre siden i figur 2. Den svenske statsminister har i modsætning til den danske intet ministerium under sig til at hjælpe statsministeren med at føre regeringens politik, men kun et sekretariat, statsrådsberedningen, i Regeringskansliet, der i 1996 ganske vist fik stilling som en særlig myndighed med statsministeren som chef. Dette blot for at give læseren indtryk af, hvor forskelligt det svenske system er fra det danske.
Denne konstruktion giver regeringen (og Riksdag) styringen af selve politikudformningen og lovgivningsprocessen, medens forvaltningsmyndighederne har ansvaret for at føre de i lovgivningen fastsatte regler ud i livet ”med en självständighet som rent av kann påminna om den som domstolarna har ved tolkningen av lagar”, som statsretsprofessor Joakim Nergelius fremhæver, idet der i princippet i forvaltningen alene lægges neutrale, gældende standarder og administrativt-faglige målestokke til grund. God forvaltningspraksis får her karakter af en slags naturlov. Men det er ren overtro. Sker der fejl ”savnes effektive korrektionsmidler og sanktioner” iflg. Höök & Lundin.
For egen regning vil jeg tilføje, at kollegieprincippet uden tvivl kan være ganske fornuftigt til RUTINEBESLUTNINGER, hvor Riksdagen allerede og i god tid har vedtaget loven, og regeringen derefter via sit årlige regleringsbrev sidst i december til myndighederne anviser, hvor mange penge myndigheden får lov til at anvende af deres samlede bevillinger på de emner, som regleringsbrevet anviser.
Iflg den offentlige udredning vedrørende ”En reformerad grundlag” (En reformeret grundlov) findes der ingen særlig regulering i RF1974 som øger statsmagtens handlingsrum i civile nødsituationer, modsat i krigs- og krigstruende situationer. D.v.s. at regeringen ikke kan gribe hen over hullet mellem højre og venstre side i figur 2 og indføre et nødretsbestemt ministerstyre i en akut opståen, livstruende krise.
Det er derfor indlysende, at systemet er mindre egnet til at imødegå helt akutte udfordringer og særligt fuldstændigt uegnet til at imødegå akutte og helt ukendte trusler som f. eks. en coronavirus. Sagt på en anden måde, så er denne organisationsmodel helt uegnet til KRISEBESLUTNINGER.
Krisebeslutninger er nemlig pr. definition beslutninger, hvor beslutningsenheden (in casu: regeringerne i de forskellige lande) bliver (1) overrasket af en helt uventet udvikling, og hvor beslutningsenheden bedømmer, at (2) vitale nationale interesser står på spil, der kan true nationens fortsatte eksistens, hvorfor (3) der skal handles under et sort tidspres, hvor der oven i købet er (4) mangel på troværdige informationer, så beslutningstagerne mere eller mindre handler i blinde, samtidig med at (5) udviklingen viser nye træk, der betegner et spring i udviklingen. (6) I en krisesituation står beslutningstagerne oftest samtidig over for meget ubehagelige valg mellem negative alternativer, d.v.s. valg der alle er forbundet med store risici og omkostninger, uanset hvad beslutningstagerne foretager af valg. Populært sagt: det er valget mellem pest eller kolera!
Det er tankevækkende, at den her skitserede normalkobling i Sverige mellem regering og administrerende myndighed ikke findes på det militære område. Det er vel ganske beroligende!
Som den svenske håndtering af coronavirus demonstrerer, har Folkhälsomyndigheten (FHM) helt fra begyndelsen ageret inden for de rammer, som RF1974 udstikker, men det er ikke hele forklaringen. FMH har fra tidligt i januar 2020, hvor coronavirus endnu var ukendt uden for en snæver ekspertkreds udvist et demonstrativt organisatorisk tunnelsyn (groupthink), hvor man indædt nægter at definere den nye situation som en krisesituation og hårdnakket holder fast i, at der er tale om en almindelig rutinesituation à la en influenza, hvor man blot skal vente på yderligere evidens, d.v.s. fakta i videnskabelig forstand, der kan danne udgangspunkt for en normal sagsbehandling i FHM. Evidens bliver her en eufemisme for rutinebeslutning. FHM kunne f.eks. have bedt regeringen om særlige krisebeføjelser, men det gør man tilsyneladende ikke. Svaret på dette skal tilsyneladende findes hos chefen for FHM., generaldirektør Johan Carlson
{Er Johan Giesecke nordisk epidemiologis grå eminence???}
Den svenske coronastrategi
Den svenske coronastrategi var klar allerede i begyndelsen af januar 2020. Hovedmanden bag strategien ser ud til at være den svenske epidemiologis grå eminence, den nu pensionerede professor og tidligere statsepidemiolog (1995 – 2005) Johan Giesecke (f. 9.9. 1949) og kredsen omkring ham, af hvad man kunne kalde ”epidemiologiske preussere”, stivsindede, uempatiske med en arrogant ”vi-har-ret-og-alle-andre i-hele-verden-tager-fejl”attiude. Hans strategi var i ordets bogstaveligste forstand minimal. Det findes intet at gøre uden en vaccine andet end at vente på at mindst 50% af befolkningen har været smittede og dermed blevet immune, hvorved der er opnået såkaldt flokimmunitet. Hans nøgleord var evidens. Myndighederne skal kun gøre noget, hvis der er evidens for at det virker. Sådan blev der aftalt mellem den svenske regering og Folkhälsomyndigheten i begyndelsen af januar 2020, siger Giesecke i et 35 minutter langt, fremragende interview med Freddie Sayers på hjemmesiden Unherd 17. 4. 2020. Han deltog, lader det sig forstår i interviewet, og var med til at formulere strategien. Han siger videre, at kun ét middel er sikkert: håndvask. Ikke engang at holde afstand er der ifølge Giesecke evidens for virker, så heller ikke det regner han for noget (han trækker på skulderen i interviewet).
Til trods for mangel på evidensviden om coronavirus er Giesecke alligevel fast overbevist om, at epidemien vil forløbe som en kraftig influenzaepidemi, og han har tilsyneladende fået ikke bare folkene i FHM overbevist, men også sine kolleger i Norden. Vi ved jo fra Sundhedsstyrelsens direktør Søren Brostrøm, at de nordiske landes sundhedsmyndigheder er i kontakt med hinanden flere gang om ugen.
Særligt grænselukning, mener Giesecker, ikke bare er nyttesløst, men endda direkte skadeligt ved at ramme økonomien og derfor fremme en Victor Orbán-udvikling i Europa med autoritære, måske livslange diktaturer, som er, siger Giesecke bekendende, hans eget skrækscenarie, i interviewet med Freddie Sayers Unherd 17. 4. 2020.
Giesecke har selv tidligere været statsepidemiolog (1995 – 2005) og er nu pensioneret fra sit professorat på Karolinska Instituttets institution for medicinsk epidemiologi og biostatistik iflg. svensk Wikipedia. I slutningen af marts 2020 skrev han kontrakt med Folkhälsomyndigheten om at virke som senior expert fra 23. marts 2020 på konsulentbasis for Folkhälsomyndigheten og honorær rådgiver for WHO’s generaldirektør Tedros Adhanom Ghebreyesus (f. 1965). Det var således Giesecke, der ansatte den nuværende statsepidemiolog Anders Tegnell – han er ”min gutt”, som Giesecke sagde i et interview med norske Dagbladet, 26. 3. 2020. I samme interview slår Giesecker også fast:
”Sverige er et av få land som gjør det på denne måten. De andre gjør det feil. Vi tar hensyn til de vitenskapelige bevisene. Norge og Danmark har en mer politisk ledelse som vil vise styrke og gjennomføre tiltak, sier Johan Giesecke, tidligere statsepidemiolog og WHO-rådgiver for smittevern.” og lidt længere fremme i interviewet:
” Sverige blir anklaget for å ofre eldre og at dere vil la noen av dem dø i epidemien?
– Nei. Vi kommer ikke til å bortprioritere noen syke mennesker. Ved en vanlige influensaepidemi dør 500-2000 personer. Det er vi vant til, så det er det ingen som tenker på, sier han.”
Giesecke har også været forskningschef ved ECDC, European Centre for Diseace Prevention, det uafhængige agentur under EU med hovedsæde i Solna uden for Stockholm, 2005 – 2014. Hans elever sidder tungt, gætter jeg, på bevillinger til forskning i epidemiologi i Sverige og formentlig i hele Norden. Samme dag, som han tiltrådte som senior expert ved FHM offentliggjorde Svenska Dagbladet et indlæg fra ham, hvor han frabad sig kritik af den svenske strategi:
”Den usikre kundskabssituation medfører at feltet er frit for forskellige forskere i debatten at fremføre synspunkter på hvordan pandemien bedst kan bekæmpes. Det er vigtigt at disse forskere holder sig inden for sine ekspertområder, hvad enten det gælder virus eller økonomi – udenfor disse områder er de lige så meget amatører som alle andre.” (min oversættelse)
”Preusserne” anklager alle kritikere, også virologer og andre specialister på området for at de demonstrerer kundskabsforagt. Anledningen var, at den mest indflydelsesrige svenske avis Dagens Nyheters chefredaktør Peter Wolodarski 13. 3. havde skrevet en lang kritik af den svenske strategi. Artiklen havde titlen ”Stäng Sverige för at skydda Sverige” (Luk Sverige for at beskytte Sverige): Johan von Schreeb, professor i global katastrofemedicin ved Karolinska Instituttet og medstifter af den svenske afdeling af Læger uden grænser, kritiserede Wolodarski i et indlæg i Svenska Dagbladet 15. 3. 2020 for at sætte spørgsmålstegn ved ”den kunskap, forskning och expertis som finns”, og han sagde bl.a.:
”Det her er et mønster som vi ser fremstå tydeligere og tydeligere i vor omverden og som også findes i Sverige. ”Alternative fakta”, rygter, skvaller og konspirationsteorier som ophøjes til sandheder af politikere og debattører. Seriøse forskere som stilles mod googlende synes’er, ikke sjældent med grumsede ideologiske mål i baglommen. Kundskab stilles mod populisme.” (min oversættelse)
Man kan godt undre sig over Gieseckes og hans meningsfælders skråsikkerhed, hvad angår den politiske og økonomiske udvikling i Europa, da det jo ikke er hans eller von Schreebs speciale, så man gætter næppe forkert, når man vil hævde, at i hvert fald Giesecke gør den svenske regerings politiske vurderinger til sine egne, vurderinger han formentlig er blevet præsenteret for om ikke før så ved føromtalte formøde mellem Folkhälsomyndigheten og regeringen i begyndelsen af januar 2020.
Johan Giesecker synes at mene det samme som den svenske regering, nemlig at det er vigtigere at undgå coronahandlinger, der kan ses som støtte til højrepartier som Sverigedemokraterna og i Danmark Dansk Folkeparti, i Norge Fremskrittspartiet o.s.v. end det er snævert set at bekæmpe coronavirus, f.eks. grænselukninger.
Højredrejning eller venstredrejning eller bare ligeud ad landevejen er politiske beslutninger og ikke lægevidenskabelige beslutninger. Derfor skal politikerne i et demokrati bestemme og ikke eksperter. Den handlemulighed har politikerne i Danmark og alle lande med ministerstyre benyttet, men det kunne man ikke i Sverige på grund af kollegiemodellen.
Den svenske administrationsmodel tillader som nævnt formøder mellem det politiske system og administrationen, in casu FHM i begyndelsen af januar og før en coronaudvikling, som politikerne næppe kunne kende noget til, da de i december 2019 udarbejdede regleringsbrevet til Folkhälsomyndigheten for 2020.
Det samtidigt helt centrale ved sådanne formøder er, at her kan regeringens rent politiske vurderinger kobles sammen med medicinske vurderinger fjernt fra offentlighedens øjne til et konglomerat af pseudovidenskabelighed og videnskabelighed, der efterfølgende præsenteres af eksperter fra FHM som den rene og skære videnskabelighed!
Det var og er interessant, at den danske Sundhedsstyrelse og Statens Seruminstitut også accepterede den svenske strategi, formentlig uden at vide at de dermed også bevidstløst lod den svenske politisk-administrative model spænde ben for det danske ministerstyre. Grænselukningen var ikke med i Søren Brostrøms værktøjskasse, fortalte han. Grænselukning er også gang på gang blevet afvist af den svenske regering, formentlig for at distancere sig til Sverigedemokraterna, der i øvrigt aldrig har forlangt den svenske grænse lukket, kun grænsen mellem Grækenland og Tyrkiet, da man frygtede en ny indvandringsbølge som den i 2015!
Konklusion
Jeg har skitseret forskellen mellem ministerstyre og kollegiestyre og vist at forskellen ikke er helt ligegyldig. Faktisk er den helt central for, hvordan vi bliver regeret – og vil regeres.
1) https://www.dr.dk/drtv/se/tv-avisen-ekstra_-pressemoede-i-statsministeriet_190792 Sæt cursoren på 55 m og tryk play.
2) Som note i, sæt cursoren på 1,13,58 og tryk play.
3) https://www.svt.se/nyheter/inrikes/svt-granskar-overdodligheten-pa-landets-aldreboenden
5) Joakim Nergelius: SVENSK STATSRÄTT. Fjärde upplagan.Studentlitteratur, 2018, s. 300 og K. Lundmark, U. Staberg & A. Halvarson: Sveriges statsskick – Fakta och perspektiv. Liber AB, 2009, s. 129.
6) Max Sørensen: Statsforfatningsret. 2. udgave ved Peter Germer. Juristforbundets Forlag, 1973, s. 166.
7) Nils Andrén m. fl.: NORDISK STATSKUNNSKAP. Liber, 1968, ss. 155 – 160.
8) Erik Rasmussen: Komparativ politik II. Gyldendal, 1969, s. 195.
9) Nergelius, s. 22 & s. 85.
10) Se organisationsdiagrammet for statsministeriet https://stm.dk/_p_8127.html
11) Jeg har lavet begge figurer efter inspiration fra fig. 5, 2 i Kjell Lundmark, Ulf Staberg & Arne Halvarson: Sveriges statsskick. Liber, 2009, s. 129.
12) J. Himmelstrup & J. Møller: Danske Forfatningslove 1665 – 1953. 2. ændrede udgave. J. H. Schultz Forlag, 1958, s. 29.
13) K. Lundmark, U. Staberg & A. Halvarson, s. 134f.
14) Joakim Nergelius, s.61.
15) Joakim Nergelius, s. 321.
16) https://www.regeringen.se/sveriges-regering/
17) Håkan Strömberg & Bengt Lundell: Sverige förfatning. 22:a upplagen. Studentlitteratur, 2016, s. 77.
18) Joakim Nergelius, s. 300.
19) Den svenske forvaltningslov Förvaltningslag 2017 : 900, 5 §.
20) Min oversættelse efter gengivelsen i Joakim Nergelius, s. 321.
21) En reformerad grundlag. Del 1. SOU 2008 : 125, s. 481.
22) Her følger jeg Erling Bjøl: International politik. 2. udg. Berlingske Forlag, 1972, s. 129f.
