Basel-komiteen (Basel Committee on Banking Supervision, BCBS), der holder til hos Bank for International Settlements i Basel i Schweiz, nåede i december frem til de sidste anbefalinger i den pakke af bankreguleringer, der skal minimere risikoen for en ny finanskrise i stil med den, der ramte i 2008-2009.
De såkaldte Basel IV reformer, der anbefales af Basel-komiteens Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision, GHOS, indeholder bl.a. nye kapitalkrav til de største banker i verden.
Fravær af konkurrence i Danmark betyder dyrere lån
Basel IV indebæreren regning på 78 mia. kr. til de store danske banker og realkreditinstitutter, når de nye regler er fuldt indfaset i 2027.
Det har et ekspertudvalg under Erhvervsministeriet regnet sig frem til. Det betyder, at systemisk vigtige finansielle institutter – de såkaldte SIFI-institutter – som er for vigtige for det danske samfund til at gå ned – skal polstre sig med yderligere 78 mia. kr. over en årrække.
Det er bemærkelsesværdigt, at direktøren i pengeinstitutternes brancheorganisation, FinansDanmark, tilkendegiver, at øgede kapitalkrav i Danmark vil gøre danske lån dyrere. FinansDanmark-direktør Ulrik Nødgaard siger, at denne ekstra kapitalbinding vil få en negativ effekt på vækst, jobskabelse og boligmarkedet
Pengeinstitutternes brancheorganisation bekræfter hermed, at der ikke er konkurrence på de danske kapitalmarkeder, ellers ville udbyderne ikke uden videre kunne vælte øgede omkostninger over på låntagerne.
Det kan samtidig undre, at bankerne i en situation, hvor de får brug for at konsolidere og polstre sig yderligere, finder det betimeligt at konkurrere om eksorbitante udbyttebetalinger til aktionærerne.
Landene er ikke tvunget til at implementere Basel IV, og USA har tilkendegivet, at de vil følge reglerne i det omfang, de er ”consistent with our country’s interests and financial conditions.”
Traditionelt implementeres de regler, der kommer ud af Basel-komiteen, umiddelbart som krav i EU’s Bankunion, og dermed i eurolandene, der er tvungne medlemmer af Bankunionen. Reglerne vil dog givet også blive implementeret i Danmark og Sverige, der sammen med UK står uden for bankunionen.
Foreløbig har bl.a. hensynet til den danske realkreditmodel og kapitalkravene til banker og pengeinstitutter og ikke mindst danske realkreditinstitutter betydet, at Danmark ikke har tilsluttet sig Bankunionen. Til Nationalbankens tydelige nervøsitet betyder det, at der i dag er lavere krav til, hvor meget långiverne skal have til at stå imod med, når de låner ud til danske boligejere og store virksomheder, i forhold til kravene til andre lån. Kapitalkravene til realkreditinstitutterne har hidtil været bestemt af risikoen, der historisk har været lav for danske realkreditlån set under ét. Basel IV fastsætter kapitalkravet efter forholdet mellem lånets størrelse og det belåntes værdi.
Selvom Danmark står uden for Bankunionen følger Finanstilsynet de eksisterende Basel-regler (Basel III) og f.eks. udpeges hvert år de systemisk vigtige finansielle institutter (SIFI) i Danmark: Danske Bank A/S, Nykredit Realkredit A/S, Nordea Kredit Realkredit A/S, Jyske Bank A/S, Sydbank A/S og DLR Kredit A/S.
Erhvervsministeren fastsætter de kapitalkrav (SIFI-bufferkrav), som de systemisk vigtige finansielle institutter skal overholde.
SIFI-bufferkravet, der er fastsat til mellem 1 og 3 pct. og indfases gradvist i perioden 2015-2019, skal opfyldes med samme procentvise krav på konsolideret niveau for koncernen samt på individuelt niveau for hvert enkelt pengeinstitut og realkreditinstitut, der indgår i koncernen.
Bankunionen
Bankunionen i EU indeholder blandt andet et fælles tilsyn med bankerne (Single Supervisory Mechanism – SSM) og en fælles afviklingsmekanisme for nødlidende banker (Single Resolution Mechanism – SRM) inklusive en fælles afviklingsformue. Bankunionen omfatter dermed et fælles banktilsyn, en fælles afvikling af kriseramte banker og en (endnu ikke etableret) indskydergarantiordning
Hovedprincipperne i Bankunionen vedrørende kriser i banksystemet er høje kapitalkrav og kontrolleret håndtering af nødlidende banker.
Kapitalkravene er strammet i flere omgange og vil som nævnt blive yderligere strammet som følge af Basel IV. Det såkaldte krisehåndteringsdirektiv (2014/59/EU), Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD), der trådte i kraft i EU 1. januar 2015, skal sikre en kontrolleret håndtering af truende kriser i banksystemet. Et bærende element i direktivet er reglerne for ”bail-in”, der trådte i kraft i januar 2016. Bankens ejere og kreditorer skal bidrage med mindst de første otte pct. af passiv¬siden. Herudover skal kapitalkravene håndteres af fælles reservefonde under Bankunionen. De lande, der står udenfor Bankunionen, skal anvende nationale reservefonde.
Hele ideen er, at fondene skal sikre, at store banker i krise, hvor problemerne ikke kan håndteres med bail-in, ikke får lov til at udløse en ny finanskrise.
Bankunionen ikke fuldført
Problemet med bankunionen er, at trods betydelige fremskridt siden finanskrisen er den fælles og solidariske garantiordning for indskyderne endnu ikke er på plads. Bankunionen er derfor ikke i stand til fuldt ud at spille den tiltænkte buffer-rolle i en velfungerende europæisk økonomisk og monetær union i tilfælde af finansielle kriser, og dermed er der stadig risiko for, at europæiske skatteydere igen-igen kan blive ramt.
Indskydergaranti
Et af de hovedelementer, der stadig mangler i bankunionen, er en fælles europæisk indskydergaranti til at sikre bankkunders penge i tilfælde af krak. Ikke mindst Tyskland har strittet imod. Den tyske modstand bunder i frygt for at komme til at betale for dårlig økonomisk styring i italienske og græske banker.
Derfor har EU-Kommissionen foreslået en gradvis indfasning af den fælles indskydergaranti, hvor man i første fase skal nøjes med at sikre penge nok til de nationale garantiordninger, der findes i hele EU. Først når der er ryddet op i de nødlidende lån, som banker i flere medlemslande, stadig trækkes med, skal man ifølge det nye forslag overgå til en fælles ordning, hvor man solidarisk deler risikoen. Det kan ikke negligeres, at europæiske banker samlet har 7.075 milliarder kr. ude at svømme i form af dårlige lån -såkaldte Non Performing Loans, NPL, der er lån med stor risiko for misligholdelse. Om en mere gradvis indfasning vil kunne godkendes også af lande som Tyskland vides ikke.
Oprydning i dårlige lån
EU-Kommissionen har bebudet et stort udspil i begyndelsen af det nye år for at reducere omfanget af dårlige og nødlidende lån, såkaldte Non Performing Loans, NPL.
Den vil blandt andet foreslå et lovpligtigt forsigtighedsprincip, hvor de fælles tilsynsmyndigheder om nødvendigt kan stille større kapitalkrav til enkelte banker for at sikre sig mod tab.
Indtil alle elementer i bankunionen er realiseret er det i sidste ende EU’s skatteydere, der er bagstopper i forhold til de europæiske banker. Hvis der inden skulle ske så mange krak på samme tid, at den fælles afviklingsfond løber tør for midler, er det skattepenge, der bliver tyet til.
European Monetary Fund, EMF
Når bankunionen er fuldt ud realiseret, kan pengene til bagstopperen ifølge Kommissionens plan komme via eurozonens redningsfond, den såkaldte europæiske stabilitetsmekanisme (ESM), der kan videreudvikles til en europæisk valutafond.
Stabilitetsmekanismen, ESM, for gældsplagede eurolande blev etableret i 2012 og var tiltænkt rollen som et permanent værn mod gældskrisen med en effektiv udlånskapacitet på 500 mia. euro, hvoraf de 80 mia. euro er i form af indbetalt kapital fra medlemslandene i euroområdet.
Finansiel støtte fra mekanismen kræver en anmodning af et medlemsland fra euroområdet samt, at støtten vurderes nødvendig af hensyn til euroområdets stabilitet. Vurderingen vil ske på baggrund af en bæredygtighedsanalyse af statsgælden, som foretages af Kommissionen sammen med Den Internationale Valutafond (IMF) og i samarbejde med Den Europæiske Centralbank (ECB).
Finansiel bistand fra mekanismen er underlagt strenge krav til det pågældende euroland om et makroøkonomisk tilpasningsprogram. Afgørelser om ydelse af finansiel bistand fra mekanismen kræver som hovedregel enstemmighed blandt eurolandene. Da Danmark som bekendt ikke er et euroland, bidrager Danmark heller ikke til krisefonden. Medlemslande uden for euroområdet kan dog deltage i de finansielle støtteaktioner på ad hoc-basis.
Når ESM ønskes videreudviklet til en egentlig EU-valutafond for alle medlemslande og med hjemmel i EU-retten – European Monetary Fund, EMF – er sigtet, at ESM udover at udbetale støtten også får større selvstændige beføjelser og ansvar for at overvåge overholdelsen af reglerne for den europæiske økonomiske og monetære union og sikre overholdelsen af finansielle støtteprogrammer i medlemslandene. Det ville betyde, at EU kunne frigøre sig fra afhængigheden af IMF, der i øjeblikket involveres hver gang et euro-land behøver finansiel bistand. Som det har været set i forhold til Grækenland, har der været tydelige forskelle i Kommissionens og IMF’s vurdering af den græske økonomis bæredygtighed, hvor IMF har insisteret på nødvendigheden af en større del af den græske statsgæld skulle afskrives. Tyskland og andre euro-lande har afvist, at andre lande skulle rydde op efter dem, der ikke selv fører en ansvarlig økonomisk politik.
Tyskland har på den anden side ikke været tilfreds med at det alene er EU-Kommissionen, der påser at de fælles regler overholdes. Politiske hensyn har forhindret, at Kommissionen effektivt har sanktioneret overtrædelser af spillereglerne i Den Økonomiske- og Monetære Union.
Meget vil afhænge af Tyskland. Den 4. marts 2018 afgøres det ved en medlemsafstemning, om SPD vil danne regering med CDU og CSU. Hvis det bliver et ja, har CDU/CSU og SPD allerede aftalt, at Tyskland vil gå ind på nogle af forslagene til reformer i Den Økonomiske- og Monetære Union, men ikke uden betingelser. Tyskland er parat til at samarbejde tæt med Frankrig om at styrke og reformere eurozonens økonomiske holdbarhed, således at euroen bedre kan stå imod globale kriser. Tyskland betinger sig dog, at kontrollen med de offentlige finanser i de enkelte medlemslande og koordineringen af de økonomiske politikker i EU og i euroområdet skal styrkes, ligesom kampen mod skattesvig og aggressiv skatteplanlægning skal intensiveres. Tyskland er derfor parat til nærmere at drøfte de forslag, der er fremlagt af medlemslandene og af EU-Kommissionen. Tyskland anerkender princippet om solidaritet i EU, men fastholder, det enkelte medlemslands økonomiske ansvar for de risikable dispositioner, de foretager. (Dabei bleibt der Stabilitäts- und Wachstumspakt auch in Zukunft unser Kompass. Stabilität und Wachstum bedingen einander und bilden eine Einheit. Zugleich muss auch künftig das Prinzip gelten, dass Risiko und Haftungsverantwortung verbunden sind).
Når det er sagt, er Tyskland parat til at videreudvikle Den Europæiske Stabilitetsmekanisme, ESM, til en egentlig Europæisk Monetær Fond, forankret i EU-retten, men uden at kompromittere de nationale parlamenters kompetence.
Når bankerne bliver for store
Danske Banks balance var i 2013 tre gange så stor som hele Danmarks bruttonationalprodukt. Da krisen ramte de danske banker var det staten og skatteborgerne, der med bankpakkerne garanterede for bankernes forpligtelser. Var det gået helt galt, kunne staten være gået bankerot.
Problemet er, at målt i forhold til landets samlede økonomi, er flere af de danske banker blandt de største i EU, og så store, at de har potentialet til at trække tæppet fuldstændig væk under den danske økonomi. En normal virksomhed kan gå konkurs, hvilket tilskynder til en effektiv risikostyring. Men hvis staten garanterer for en bank, mistes tilskyndelsen til risikostyring. Og en garanti reducerer bankens låneomkostninger, mens statens lån bliver dyrere. Det er implicit statsstøtte, der i 2014 havde en værdi på 10–17 mia. kr. i Danmark.
I Danmark er det som nævnt især hensynet til det unikke danske realkreditsystem og sektorens modstand mod øgede kapital- og konsolideringskrav, der ligger bag reservationerne overfor den europæiske bankunion. I Sverige, der også står uden for bankunionen, er der nervøsitet over udsigten til måske at skulle tage ansvar for banker og finansielle sektorer i andre lande, hvor aktørerne har unddraget sig det ansvar, som myndigheder og banksektorer i Danmark og Sverige har løftet. Det er almindelig kendt, at der er en ret betydelig risiko med nødlidende lån i en række pengeinstitutter i Central- og først og fremmest Sydeuropa.
ECB har da også tilkendegivet, at opgaven med at rense ud i ”dårlige” lån (Non Performing Loans) har stor prioritet.
Reglerne i EU og den politiske virkelighed
Finansunionen og Bankunionen illustrerer de monumentale problemer i EU’s økonomiske og finansielle politikker, herunder vanskelighederne i euro-samarbejdet. Ét er nemlig reglerne: Konvergensreglerne i Stabilitetspagten – om størrelsen af offentlige budgetunderskud på maksimalt 3,0 pct. af BNP, grænsen på 0,5 pct. for underskud på den strukturelle saldo, og grænsen på 60 pct. af BNP for den offentlige gæld – og bail-in reglerne i Bankunionen.
Krisehåndteringsdirektivet indeholder nemlig en kattelem, der under helt særlige vilkår giver staten mulighed for at træde til uden forudgående bail-in. Kattelemmen kan derfor i praksis sætte krisehåndteringsdirektivets principper ud af kraft. I så fald er krisehåndteringsdirektivet ingen garant mod statsstøtte, og vi har på kernereguleringen ikke distanceret os afgørende fra situationen inden finanskrisens udbrud.
Vi bør lytte til Nationalbanken
Nationalbanken og Det Økonomiske Råd har anbefalet, at Danmark tilslutter sig Bankunionen.
Bankernes organisation, Finansrådet, har hidtil været splittet mellem de største bankers ønske om dansk tilslutning, de mindre bankers skepsis og realkredittens modstand.
Hvad bliver konsekvensen hvis vi står uden for bankunionen? Det kan bestemt ikke udelukkes, at renten vil ligge højere end ellers. Det er samtidig Nationalbankens opfattelse, at selvom vi står uden for bankunionen, vil det alligevel blive nødvendigt at hæve kapitalkravene til de større banker og til realkreditinstitutterne. Hertil kommer at Danmark næppe på egen hån ville være i stand til at håndtere kriser i de større danske pengeinstitutter.
Det er positivt, at regeringen nu i det mindste er parat til at overveje fordele og ulemper ved deltagelsen i bankunionen.
Der burde ikke være tvivl om Danmarks principielle klare og positive holdning til bankunionen, men ikke alle er overbeviste om, at de teoretiske krisehåndteringsstrategier kan klare konfrontationen med den politiske virkelighed i lande som Frankrig, Italien og Grækenland.
Hvis den tvivl ikke bortvejres, vil der kunne opstå tvivl på de internationale kapitalmarkeder og rokke ved den finansielle stabilitet – og det vil ikke være til gunst for Danmark.
