FN´s globale pagt – hvad er det for noget og hvad skal det gøre godt for?

You Tube

Den 10. – 11. december mødes i princippet stats- og regeringschefer for alle 193 medlemslande af FN i Marrakesh i Marokko for at underskrive FN’s GLOBAL COMPACT FOR SAFE, ORDERLY AND REGULAR MIGRATION (GCSORM), dvs. Den Globale Pagt Vedrørende Sikker, Velordnet Og Regelmæssig/Jævn/Vedvarende Migration, idet ”regelmæssig”, ”vedvarende” og ”jævn” er de 3 betydninger både det engelske ’regular’ og det franske ’régulières’ har.

 

Det er imidlertid ikke kun stats- og regeringschefer, der vil være tilstede. Da det er FN’s Generalforsamling, som står som arrangør af Marrakesh-konferencen, har man også åbnet for adgang for ikke mindst mange NGO’er af forskellig slags, borgerrigtighedsgrupper, akademiske institutioner, forskellige fra den private sektor, diasporasamfund og migrantorganisationer. I alt har (min egen optælling) 173 grupper og institutioner opnået akkreditering (godkendelse) til konferencen iflg. brev af 10.  maj 2018 fra FN’s Generalforsamlingsformand Miroslav Lajčák til medlemslandene. Det må betyde deltagelse af titusinder af personer ud over stats- og regeringschefer med følge.

 

Da der i den internationale debat er usikkerhed om, hvordan titlen på pagt-dokumentet rent faktisk skal oversættes, er der derfor grund til at minde om at der i FN-sammenhæng iflg. FN-Pagtens art. 111 er 5 ligeværdige eller som det hedder ’autentiske’ sprog, nemlig engelsk, fransk, kinesisk, russisk og spansk. Det betyder at alle 5 sprogvarianter er lige rigtige og skal inddrages ved usikkerhed. Da engelsk og fransk er de eneste af de 5 sprog, jeg forstår, kan jeg kun inddrage dem – og det gør jeg så.

 

På dansk bør titlen på GCSORM derfor oversættes til:

 

”Den Globale Pagt Vedrørende Sikker, Velordnet Og Regelmæssig, Jævn og Vedvarende migration”.

Det er også denne betydning, der fæstner sig ved at læse dokumentteksten på engelsk og fransk, idet hvert led i oversættelsen er ligeværdige. Det betyder således at ’sikker’ ikke har større vægt end ’velordnet’ eller ’regelmæssig’, ’jævn’ eller ’vedvarende’. Det er hele forløbet fra oprindelsesland til modtagerland, der skal være sikkert, velordnet, regelmæssigt, jævnt og vedvarende.

 

Det er det GCSORM handler om, men den handler ikke kun om forløbet. GCSORM beskæftiger sig også med forholdene i oprindelseslandene, der får folk til at migrere, ligesom GCSORM også beskæftiger sig med forholdene i modtagerlandene, så migranterne får det godt de nye steder.

 

Deltager ikke i Marrakesh eller måske ikke

En række lande har bekendtgjort at de ikke vil underskrive GCSORM. Uden for Europa er det: USA, Australien og Israel. Af EU-medlemmer er det: Bulgarien, Polen, Slovakiet, Tjekkiet, Ungarn. Kroatien vil være tilstede i Marrakesh, men vil ikke underskrive GCSORM. I Europa uden for EU afventer regeringen i Schweiz pt. 28. 11. 2018 debatten i parlamentets 2 kamre, Ständerat 29. 11. 2018 og Nationalrat 6. 12. 2018. Først da tager regeringen sin beslutning   . Italien som EU-land følger samme procedure som Schweiz iflg. premierminister Guiseppe Contes udtalelse 28. november  .

 

Hvad handler pagten om?

Det er et relativt omfattende dokument på 34 sider. Det er bygget systematisk op med overskrifter, der tydeligt angiver, hvad der følger under overskriften:

 

(1) Præamblen (dvs. indledning) ss. 1 – 2,

Læs også
Løkke risikerer at blive straffet af vælgerne for dansk deltagelse i den foruroligende FN-pagt om migration

(2) Vores Visioner Og Vejledende Principper, ss. 2 – 5,

(3) Vores Ramme For Samarbejde, ss. 5 – 6,

(4) Mål Og Forpligtelser, ss. 6 – 31,

(5) Implementering (virkeliggørelse), ss. 32 – 33 og til sidst

(6) Opfølgning Og Vurdering, ss. 33 – 34.  

 

De 6 punkter viser tilsammen, hvad underskriverne konkret forstår ved Sikker, Velordnet Og Regelmæssig, Jævn og Vedvarende migration.

 

Jeg vil imidlertid ikke gå ind i gennemgangen af disse mål, da jeg vil begrænse mig til at se på, hvad GCSORM er for en aftale, men følgende foto lånt fra FN’s hjemmeside Refugees and Migrants siger klart, hvad det hele drejer sig om.

 

Hvad er GCSORM for en aftale

GCSORM en international aftale, som FN’s Generalforsamling har taget initiativ til. Forhandlingerne om indholdet er sket mellem regeringsrepræsentanter for FN’s medlemslande. For EU-landene har EU forhandlet på medlemslandenes vegne indenfor rammen af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. Da EU-medlemsstaterne ikke har afgivet suverænitet på dette område til EU, kan EU ikke forpligte medlemsstaterne. Det kan kun medlemsstarene selv.

Læs også
“Man gik hjem fra mødet med en tung følelse af, at løbet er ved at være kørt for vores svenske broderland”

 

Forpligte? Men er GCSORM forpligtende? Ja, underskriften forpligter staterne, men forpligtelsen er ikke juridisk forpligtende. Den er kun politisk forpligtende, ligesom langt de fleste aftaler, staterne indgår, er. Fx er de forskellige aftaler mellem Frankrig og Danmark i forbindelse med Præsident Macrons besøg i København sådanne politisk forpligtende dokumenter. Her fastlægger Frankrig og Danmark, hvad man er enige om at de begge to skal gøre.

 

Således også med GCSORM. En underskrift forpligter de underskrivende stater hver for sig sig på GCSORMs visioner og vejledende principper og at arbejde inden for den fælles ramme, som udstikkes i Pagten, med henblik på at nå de mål og forpligtelser (!), som også udstikkes i Pagten, herunder at implementere både mål og forpligtelser.

 

Så: Jo, en underskrift på GCSORM foretaget af en stats- eller regeringschef forpligter staten, som den pågældende stats- eller regeringschef repræsenter på mindst 3 måder, hvoraf den ene er kortsigtet, direkte og umiddelbar, mens de 2 andre er langsigtede og folkeretsligt forpligtende, men indirekte. De 2 sidste er i virkeligheden den egentlige betydning af GCSORM.

 

Her må jeg undskylde overfor læseren at det følgende bliver irriterende teknisk og kompliceret, men da det samtidigt er helt centralt for at forstå, hvad konsekvensen af en regerings underskrift på GCSORM betyder, så vover jeg at fortsætte.

 

GCSORM er ingen traktat, så forpligtelsen er ikke folkeretligt forpligtende, som GCSORM-teksten også redeligt oplyser (s. 2, pkt. 7), men det behøver den heller ikke at være for at følges af staterne. Det afgørende er staternes umiddelbare og vedvarende politiske vilje til at gøre det, de har skrevet under på. Og selve underskriften på GCSORM udtrykker netop for hver enkelt stat en vilje og hensigt til sammen med andre underskrivere at følge det, der står i GCSORM.  

 

Aftalen er det folkeretsjuristerne kalder SOFT LAW, ”blød lov”, i modsætning til den folkeretslige hard Law, ”hård lov”, der er folkeretsligt bindende, sådan som en traktat eller en retssædvane er det. Mange folkeretsjurister kan egentlig ikke lide soft law, fordi den forplumrer, hvad en lov er. I soft law fremsættes nemlig ideologiske eller politiske hensigter og krav. Samtidigt medgives det at soft law kan være vigtig for domstolene, når de skal tage stilling til en sag ud fra hard law, fordi soft law kan lukke eventuelle huller, som dommerne opdager i den pågældende hard law i forhold til den sag, der er landet på deres bord, og hvor de ellers selv skulle gætte (her følger jeg én af de veletablerede tyske folkeretslærebøger til juriststudiet, Knut Ipsen: Völkerrecht. 6. Auflage. C. H. Beck, 2014, ss. 503 – 507).

Læs også
FN og UNWRAs holdning til det såkaldte palæstinensiske flygtningeproblem er en farce

 

min første konklusion er: GCSORM er umiddelbart politisk forpligtende.

 

Nu mangler jeg at vise, hvordan GCSORM af 2 veje bliver rigtigt folkeretsligt forpligtende på langt sigt. Dette element nævnes så vidt jeg har kunnet observere i debatten, hverken i Danmark eller udenlands. Desværre må jeg fortsætte med at være irriterende teknisk.

 

På vej til min anden konklusion

GCSORM-dokumentet nævner i præamblen (indledning) at den bygger på FN-Pagtens formål og principper (s. 1, pkt 1) og fortsætter med at remse op, hvad jeg har talt op til at være 31 deklarationer og konventioner i, hvad der ser ud til at være i kronologisk orden regnet fra vedtagelsen. De fleste af disse deklarationer og konventioner er folkeretsligt forpligtende.

 

De er – påstår jeg – tænkt af forhandlerne af GCSORM at blive anvendt som værktøjskasse, hvorfra man i forbindelse med konkrete handlingsplaner i de enkelte GCSORM-stater henter sine nødvendige folkeretsligt forpligtende elementer, der som de sorte pletter på et leopardskin, leverer handlingsplanens folkeretslige grundlag, mens den egentlige soft law fylder hullerne ud og skaber forbindelsen mellem de folkeretsligt forpligtende sorte pletter, ligesom det gyldne skind gør det på leoparden.

 

Skulle fx Den Internationale Domstol i Haag eller en national domstol få forelagt en sådan handlingsplan, vil domstolens afgørelse nærmest være forudsigbar – selv om man jo aldrig kan være helt sikker. Domstolens afgørelse i den pågældende sag vil nu bidrage til at skabe en folkeretslig retspraksis (Peter Germer: Indledning til folkeretten. 3. udg.Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2004, s. 18 & Knut Ipsen, s. 503).

 

Læs også
USA forlader FN’s Menneskerettighedsråd i vrede – kalder dem hykleriske

Kilde: https://da.wikipedia.org/wiki/Leopard#/media/File:Charging_Leopard-001.JPG

 

Min anden konklusion er: Selv om GCSORM isoleret betragtet ikke er folkeretsligt forpligtende, sådan som dokumentet selv rigtigt anfører, betyder det ikke at de statslige handlingsrammer, som staterne udarbejder for deres politikker på baggrund af GCSORM og derefter gennemfører heller ikke er folkeretsligt forpligtende. De bliver tværtimod folkeretsligt forpligtende via domstolenes afgørelser, blot staterne legitimerer deres påtænkte handlinger ved hjælp af de i præamblen opremsede konventioner og deklarationer, der er folkeretsligt forpligtende.

 

På vej mod min tredje konklusion

Nu skal jeg vise, hvordan GCSORM bliver gjort folkeretsligt forpligtende, ikke af domstolenes afgørelser, men af staternes selv. Det vil nemlig nærmest ske automatisk via den skabelse af folkeretslig sædvaneret som følger af staternes handlinger ud fra GCSORM.

 

Folkeretten skabes af stater og for stater. Det sker på 2 vidt forskellige måder: Dels som traktater, dels som sædvaneret for stater.

 

Traktatretten skabes ved at en kreds af stater med et fælles problem forhandler sig frem til en fælles skriftlig håndtering af problemet. Normalt tager sådanne forhandlinger mange år, desto flere år, jo flere stater, der skal blive enige. 10 – 15 år eller endnu længere. Da en traktat ikke træder i kraft, blot man har et skriftligt udkast, som man er enige om og derfor underskriver, men først efter at et bestemt antal stater har ratificeret udkastet. Det kan igen tage mange år ekstra. Ratificeringen hører ikke under folkeretten, men under de enkelte staters forfatningsret, altså hvad siger deres grundlove om at indgå retsligt forpligtende internationale aftaler med andre stater. I Danmark er det grundlovens §§ 19 og 20.

 

Det er på grund af langsommeligheden i skabelsen af traktater at staterne anvender hurtigere måder for at etablere forpligtelser, bl.a. soft law.

Læs også
Israel svarede i dag igen på raket-angreb fra Gaza – FN’s Sikkerhedsråd er indkaldt

 

Ud over traktatretten skabes der også folkeretslige forpligtelser via sædvaneret. Hertil kræves (1) at mange stater på et bestemt område handler på en ensartet måde i længere tid. Gør de det, skabes der en objektiv betingelse for at der eksisterer en folkeretslig norm, men den ensartede handlemåde er kun en nødvendig betingelse for etableringen af en retssædvane, men den er ikke tilstrækkelig. (2) Hertil kræves også at staterne giver udtryk for at de netop handler på denne ensartede måde, fordi de anser at denne handlemåde er rigtig. Det er den subjektive betingelse. Er begge betingelser til stede, har staterne skabt folkeretslige forpligtelser via de manges ensartede handlinger på det pågældende område og den udtrykkelige opfattelse af, at det er rigtigt gjort (Peter Germer, ss. 14 – 16).

 

Folkeretslig sædvaneret er iøvrigt universelt gyldig i modsætning til traktatret, der kun gælder for de stater, der har ratificeret den pågældende traktat. Men betyder det så at det er ligegyldigt om en enkelt stat undlader at underskrive, da den i alle tilfælde er bundet af universaliteten?

 

Det er klart at hvis alle undlader at underskrive GCSORM falder det hele bort, men selv om et flertal bakker op og medvirker til dannelsen af en folkeretslig sædvane, kan de enkelte stater, der er uenige heri alligevel som minimum forhindre at sædvaneretten omfatter dem.

 

Det gøres dels ved at en stat undlader at skrive under, dels ved at den vedvarende giver udtryk for protester mod at staten falder ind under GCSORM som folkeretslig sædvaneret. Staten anses da for at være persistent objector (vedvarende modstander) og dermed ikke bundet af den folkeretlige sædvane (Knut Ipsen, s 481). Derfor er det meget vigtigt at så mange stater protesterer ikke bare nu, men fortsætter med det, hvis man ikke kan acceptere denne udvikling. Man kan formentlig ikke forhindre at andre stater til sin tid anerkender GCSORM som folkeretslig sædvane, men man kan forhindre, at ens egen stat bliver bundet af sædvaneretten.

 

Min tredje konklusion

GCSORM sigter på både at skabe de objektive OG de subjektive betingelser for en folkeretslig forpligtelse på migrationsområdet og dermed etablere en folkeretslig sædvane.

 

Som læseren måske har gættet, mener jeg, at det er meget vigtigt at Danmark og så mange andre stater som muligt undlader at underskrive

 

FN’s GLOBALE PAGT FOR SIKKER, VELORDNET OG REGELMÆSSIG MIGRATION

 

Den vil udslette Europa som vestligt kontinent i løbet af ganske få årtier.

 

Henning Duus er Cand. Mag. Samfundsfag og Idehistorie, Pensioneret tidligere lektor i statskundskab ved Hærens Officersskole. Undervist i international politik og folkeret siden 1991.

Del på Facebook

ANDRE LÆSER OGSÅ…