Behov for ændringer i centraladministrationen

Overenskomstsituationen har givet anledning til krav om Moderniseringsstyrelsens nedlæggelse – tilliden er simpelthen væk.

 

Andre dele af embedsværket lider også under manglende tillid, og måske står vi med et gedigent demokratisk problem, hvis befolkningen mister tilliden til offentlige myndigheder.

 

Det kan ikke bortforklares, at embedsmænd sammen med politikere skraber bunden i troværdighedsundersøgelser. Danskerne har ikke meget tillid til journalister, politikere eller embedsmænd, og de tre faggrupper opnår bundplaceringer sammen med bilforhandlere og parkeringsvagter.

 

Det er desværre ingen nyhed, at embedsmændenes troværdighed halter – over halvdelen af danskerne har ikke tillid til embedsmænd. En meningsmåling fra Norstat i 2016, viste at hele 56 procent af de adspurgte, havde begrænset tillid til embedsmænd i de danske ministerier. 37 procent udtrykte tillid, mens resten var i tvivl.

 

En ny Norstat-måling for Altinget viser, at 54 procent stadig kun har “begrænset tillid” til embedsmænd i de danske ministerier, mens kun hver tredje har “stor tillid”. Samme billede viser sig, når man spørger til embedsmænd i kommuner og regioner.

 

Andre analyser bekræfter Norstats målinger. I en meningsmåling, som AB Analyse har udført for magasinet Kommunen, svarer 67,4 procent af danskerne, at de enten har ret lille eller meget lille tillid til embedsmænd i ministerier og styrelser, mens det gælder for 65,6 af danskerne, når de bliver spurgt til embedsmænd i kommuner og regioner.

 

Sager

Manglen på tillid er ikke overraskende, når man ser på, at ledende embedsmænd har indtaget meget lidt flatterende hovedroller i en række skandalesager som Jægerbogssagen, Christiania-sagen og Skattesagen m.fl. Derfor er det ikke så mærkeligt, at der i de senere år har været en ret intens offentlig debat om forholdet mellem politikere og embedsmænd. En række sager, hvor embedsmænd tilsyneladende ikke levede op til deres forpligtelser over for den til enhver tid siddende regering og Folketinget, har detaljeret været beskrevet i pressen. Der har desuden været en række uheldige sager fra den kommunale verden.

 

”Lønfest på chefgangen”

Samtidig med alle disse sager har der været stigende opmærksomhed med topembedsmænds lønninger og frynsegoder – det, der er kaldt ”lønfesten på chefgangen”!

 

Udover eksempler på exorbitante lønninger til offentligt ansatte chefer og kreative udnyttelse af åremålsansættelser til at yde gentagne ”fratrædelsesgodtgørelser” er der kommet artige oplysninger frem om brugen af ”resultatløn” og bonusser. Først blev vi overraskede over, at seks direktører i Banedanmark i 2016 fik udbetalt bonusser på mellem 100.000 og 125.000 kroner, selv om det nye signalsystem til togdriften for anden gang var blevet forsinket og dyrere end hidtil antaget.

 

Og senere stod det klart, at en direktør i Region Hovedstaden med ansvar for implementering af den udskældte Sundhedsplatform modtog en bonus på 100.000 kroner i november 2017.

 

Samtidig har to chefer i Vejdirektoratet sammenlagt fået mere end en halv million kroner i bonus, mens de har haft ansvaret for det udskældte projekt med at udpege de firmaer, der skal bygge den nye Storstrømsbro.

 

Presset af et politisk flertal bestående af S, SF og DF, der kræver bonusser i det offentlige kulegravet, må regeringen iværksætte et analysearbejde, som skal klarlægge anvendelsen af resultatløn i staten, herunder hvilke institutioner der anvender resultatløn, i hvilket omfang og i hvilke former der gives resultatløn, samt om retningslinjerne er klare, og om institutionerne efterlever disse.

 

Embedsværket under pres

Sagerne og debatten sætter ikke mindst topembedsmændene i en særdeles sårbar situation – regering, Folketing og offentligheden er parat til at pille ved velerhvervede rettigheder og privilegier. Mange embedsmænd – i kommuner, regioner og stat – har ikke indvendinger mod, at ”sager” får konsekvenser for de implicerede topembedsmænd. Det typiske DJØF-medlem har over for familien og vennerne ikke særlig stor lyst til at skulle stå på mål for embedsmænd i lønramme 40 og derover, der bistår ubetænksomme ministre med at fylde Folketinget, Ombudsmanden og offentligheden med løgn og latin.

 

Bo Smith-udvalget

Embedsmændenes eget fagforbund DJØF nedsatte i 2014 Bo Smith-udvalget, som fik til opgave at undersøge forholdene i embedsværket.

 

Man kan spørge hvorfor, der absolut skulle nedsættes nye udvalg – hvorfor ikke bare følge anbefalingerne fra de tidligere nedsatte Kommissioner? Hvorfor ikke igen respektere hensynene til lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet?

 

Syv centrale pligter

Det lyder som noget af den japanske filminstruktør Akira Kurosawa, men drejer sig om noget så elementært som god forvaltningskultur. I de gode gamle dage havde vi Danmarks Forvaltningshøjskole (DFH). Det var en dansk uddannelsesinstitution, der primært havde til formål at tilbyde videre- og efteruddannelse til ledere og administrative medarbejder i stat, amt og kommune. DFH blev oprettet i 1963 som en del af Finansministeriet, og frem til årtusindskiftet gennemgik stort set alle nyansatte sekretærer og fuldmægtige basale kurser i forvaltningsrettens mysterier og kravene til en embedsmand. I 2001 overgik institutionen til Undervisningsministeriet og hvad den siden er blevet til fortaber sig. Hvad der gik tabt var desværre den basale indføring i klassiske embedsmandsdyder. Dermed kom de unge fuldmægtige i centraladministrationen til at mangle den nødvendige ballast mod de senere års hærgende budgetbisser m.fl. i forvaltninger, hvor alle traditionelle kulturer og værdier var ofret på fokuseringens alter.

 

At det var gået helt galt, havde en lille kreds af departementschefer, som styrer ministerierne på Slotsholmen, taget bestik af. De erkendte, at der var brug for en opstramning, og de ønskede at vise omverdenen, at de senere års pinagtige sager blev taget alvorligt. For et retssamfund er det ganske enkelt ødelæggende, hvis der i offentligheden opstår en snigende mistro til embedsmændenes arbejde.

 

Resultatet af deres overvejelser blev det nye kodeks, ”Kodex VII – Syv centrale pligter”, som i efteråret 2015 blev publiceret af Finansministeriet, distribueret til embedsmænd i centraladministrationen, og som i klar og koncentreret form fortæller, hvordan embedsmænd skal opføre sig.

 

Den basale pligt til at respektere lovlighed, sandhed, faglighed og partipolitisk neutralitet kender vi fra tidligere kommissioner.

 

Sandhedspligten fik ny aktualitet efter den famøse sag om justitsminister Morten Bødskovs ”nødløgn” i Christiania-sagen. Nu står det tydeligt i kodekset, at embedsmænd skal leve op til sandhedspligten, og de må ikke videregive – eller medvirke til, at ministeren videregiver – oplysninger, som er urigtige eller vildledende.

 

Det indskærpes, at sandhedspligten ikke blot gælder i forhold til minister og medarbejdere internt i ministeriet, men også gælder over for Folketinget, andre myndigheder, organisationer, presse, borgere, virksomheder og offentligheden i al almindelighed.

 

Kodekset indeholder også temaer som ”udvikling og samarbejde”, ”ansvar og ledelse” og ”åbenhed om fejl”, hvor det sidste – åbenhed om fejl –  måske er det mest bemærkelsesværdige. For eksempel står der i kodeks: ”Det er ledelsens ansvar at sikre en kultur i ministeriet, hvor alle medarbejdere og chefer åbent kan gå til deres overordnede, hvis der er begået en fejl”.

 

Kunsten at rette bager for smed

Punktet er interessant. For i flere sager er det netop forsøgene på at dække over en fejl, som er endt med at blive skandalen. I kodekset bliver det derfor understreget, at embedsmænd, som opdager, at der i organisationen er sket “en ikke uvæsentlig fejl”, skal gå til chefen med problemet. Embedsmændene må ikke “kalkulere med sandsynligheden af, at en fejl ikke bliver opdaget”. De må heller ikke prøve at dække over fejl. Tværtimod skal de tage del i en kultur, “hvor man lærer af fejl, så alle bliver bedre til at undgå, at fejl gentager sig”.

 

Det bemærkelsesværdige er, at topchefernes råd tydeligvis er rettet til deres undergivne i systemet. Det er den fuldmægtig eller kontorchef, der har begået en fejl, der åbent skal gå til sin chef med problemet.

 

Statsministeriets departementschef Christian Kettel Thomsen sad for bordenden ved udarbejdelsen af de gode råd til embedsmænd, der ikke ønsker at havne i kommissionsundersøgelser og lignende alvorlige sager. Spørgsmålet er, om ikke Statsministeriets departementschef burde have overvejet sin egen og andre ledende departementschefers rolle. Det er desværre ikke så overraskende, at embedsværket er svækket. Når centrale embedsmænd i Statsministeriet, Finansministeriet og Økonomiministeriet hårdt presset af en ny regerings krav om hurtige resultater giver fanden i hensynene til personalepolitiske principper, lovlighed, faglighed, sandhedspligt og partipolitisk neutralitet og får lov at kræve fokusering og effektivisering af hele systemet, skal det gå galt. Når det rundt om på Slotsholmen erfares, at på allerhøjeste niveau helliger målet midlet, tager andre også ved lære – især i de ministerier og styrelser, hvor der ikke er et kvalificeret modspil fra erfarne ministre.

 

Bo Smith og ”Embedsmanden i det moderne folkestyre”

Få dage efter Finansministeriets 60 siders pamflet om embedsmændenes ”Syv centrale pligter” blev Bo Smith-udvalgets rapport ”Embedsmanden i det moderne folkestyre” offentliggjort den 21. september 2015.

 

Rapporten tilføjer ikke meget substantielt til ”Syv centrale pligter”. Over rapportens 378 sider prøver udvalget med en myriade af data og gengivelse af eksisterende fakta og forskning at overbevise læseren om, at der ikke er sket en stigning i antallet af skandalesager, og at systemet basalt set er intakt. Det gøres så elegant og besnærende, at det næsten lykkes.

 

”Vores undersøgelse viser, er, at embedsmændene faktisk er ganske gode til at navigere i spændet mellem det politiske på den ene side og embedsmandsdyderne på den anden side”, siger Bo Smith ifølge Berlingske Tidende. Der er dermed overhovedet ikke! – slet ikke, aldrig! – behov for at overveje modeller med politisk udpegede statssekretærer, viceministre m.v., der anvendes i de fleste andre lande.

 

Allerede ved rapportens offentliggørelsen kunne enhver med ledelseserfaring fra centraladministrationen se, at rapporten end ikke er i nærheden af en lødig analyse af, hvad det er for mekanismer, der skaber et sundt demokratisk miljø uden idelige skandalesager, og dermed bidrog rapporten heller ikke til afklaring af, at vi måske ville være bedre stillet med et helt andet embedsmandssystem – måske politisk udpegede statssekretærer, som i de fleste andre lande. Men det var sikkert heller ikke meningen med øvelsen!

 

Ny kritik og fortsat diskussion

Bo Smith-udvalgets rapport med konklusionerne om, at det danske system grundlæggende er sundt og godt, er efterfølgende blevet brugt af både politikere og forskere til at lægge den kritiske debat om embedsværket død.

 

I oktober 2017 har dagbladet Information detaljeret beskrevet, at 2 forskere i tidsskriftet Politica på grundlag af en gennemgang af materialet bag Bo Smith-udvalgets rapport har påpeget store problemer med undersøgelsesmetoden. Der er reelt tale om konklusioner uden belæg, forbehold, der forsvinder, og undersøgelser med så store metodiske problemer, at man reelt ikke kan bruge dem til noget.

 

Selvom Bo Smith afviser kritikken, må det stærkt betvivles, at diskussionen om embedsmænd med Bo Smith-udvalget er stoppet.

 

Man må forvente, at Folketingets partier nu sætter sig på den dagsorden. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen afgav allerede den 26. februar 2015 en interessant beretning om ministres ansvar over for Folketinget. Denne beretning kunne være et udmærket afsæt for politiske overvejelser om reorganiseringen af den danske centraladministration.

 

Offentlighedsloven

I regeringsgrundlaget blev det mellem Venstre, Liberal Alliance og Der Konservative Folkeparti aftalt, at ”når offentlighedsloven skal evalueres i 2017, vil regeringen lempe ministerbetjeningsreglens beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces i forhold til de nuværende regler”.

 

Ifølge justitsminister Søren Pape Poulsen har der i nogen tid været drøftelser om offentlighedsloven. Det er godt, fordi det i en tid, hvor tilliden til offentlig forvaltning, politikere og embedsmænd har nået et historisk lavpunkt, ville det være skammeligt, hvis der danner sig det indtryk, at Det Konservative Folkeparti i virkeligheden hygger sig helt fint i skæret fra Mørkelygten.

 

Ifølge dagbladet Information er der nu ved at ske noget. Det er særligt tre paragraffer – 22, 24 og 27 – i offentlighedsloven, som har været genstand for stor debat og hård kritik.

 

Paragraf 22 dikterer, at retten til aktindsigt ikke omfatter eksempelvis en ministers kalender, mens paragraf 24 handler om såkaldt ministerbetjening og fastslår, at retten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter mellem eksempelvis en minister og en underliggende styrelse.

 

Paragraf 27 betyder, at retten til aktindsigt heller ikke omfatter dokumenter udvekslet mellem myndigheder, ministerier og folketingsmedlemmer.

 

Kun paragraf 24 ændres

Ifølge den gældende paragraf 24 kan alle dokumenter undtages fra aktindsigt, hvis de udveksles mellem myndigheder på et tidspunkt, ”hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand”. I praksis har det med ombudsmandens ord medført, at der er sket ”væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt” ikke mindst for medierne.

 

Ifølge Information vil Justitsministeriets forslag til en ny formulering af paragraf 24 alene undtage dokumenter fra aktindsigt, hvis de ”udveksles i forbindelse med forelæggelse af sager for regeringen eller i forbindelse med møder mellem ministre”.

 

Embedsmændenes dårlige råd

Men lovudkastet indeholder også en helt ny paragraf, paragraf 29 a, som så at sige ruller den nyvundne åbenhed med den nye paragraf 24 tilbage igen, når det drejer sig om den interne og politiske beslutningsproces.

 

Den nye paragraf 29 a vil undtage oplysninger fra aktindsigt ”om den interne og politiske beslutningsproces” i dokumenter, der udveksles ”på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand”.

 

Det er samme løse formulering som i den nugældende paragraf 24. Med andre ord vil alle vigtige oplysninger om beslutningsprocessen i ministerdokumenter, selv hvis de ikke indgår i en forelæggelse for f.eks. regeringens Koordinations- eller Økonomiudvalg eller et møde mellem ministre, fortsat kunne overstreges og undtages fra aktindsigt.

 

Det er helt uholdbart, hvis regeringen og Folketingets flertal bøjer sig forledende embedsmænds forsøg på at ”beskytte” embedsværket. Hvorfor vil det være ødelæggende, hvis det via en aktindsigtssag kan dokumenteres, at konkret rådgivning fra embedsmænd eller underliggende styrelser har haft indflydelse på konkrete beslutninger?

Del på Facebook

ANDRE LÆSER OGSÅ…